IEPS, ¿la fórmula para reducir calorías?

Cada vez más hay preocupación por el consumo excesivo de bebidas azucaradas, por lo que surge la necesidad de desarrollar productos reducidos en azúcar, además de formular otras políticas de salud pública.
En enero de 2016, el British Medical Journal (BMJ) publicó un documento cuyo objetivo era evaluar el éxito del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que se impuso a bebidas endulzadas en México. El documento titulado “Beverage purchases from stores in Mexico under the excise tax on sugar sweetened beverages: observational study” (“Compra de bebidas en tiendas de México bajo el impuesto especial a bebidas endulzadas: estudio de observación”), fue escrito por M. Arantxa Colchero, Juan A. Rivera y Shu Wen Ng, aunque el coautor más significativo fue Barry Popkin, quien durante muchos años ha sido un prominente cabildero de los impuestos a refrescos en Estados Unidos y otros países.  

Su opinión es que “la tributación, de la misma forma que lo hizo con el tabaco, es la forma más efectiva de cambiar conductas”. El estudio fue financiado por Bloomberg Philanthropies, quien tampoco mide sus palabras cuando admite que su modus operandi es “financiar rápidamente campañas agresivas de medios para apoyar el impuesto (mexicano)”.

Por esa razón, no resulta sorprendente que el estudio concluya que el impuesto a refrescos en México ha sido un éxito desmedido. Con tantos activistas de impuestos a refrescos en todo el mundo que emplean tanto tiempo y esfuerzo tratando de convencer a los legisladores para implementar impuestos con todos los ojos puestos sobre México, ¿era posible llegar a otra conclusión?

Aunque en el texto los autores tienen cuidado de no declarar equívocamente que el impuesto ha sido la causa de un menor consumo de bebidas endulzadas, esto no es lo que han reportado los medios. Entre los titulares a nivel mundial se encuentran: “Impuesto a bebidas endulzadas en México hacen mella en consumo” y “Mexicanos comienzan a adelgazar con la ayuda del impuesto a refrescos”. Así, probablemente en muchas partes del mundo, la propuesta de impuesto a bebidas endulzadas ya cuenta con el sello oficial de aprobación de publicación del BMJ, y se está presentando una vez más a legisladores y oficiales como prueba de que dichos impuestos funcionan para reducir la obesidad.

El impuesto a refrescos en México sí ha funcionado en un aspecto importante: ha sido una forma fácil de recaudar muchos miles de millones en impuestos. Ciertamente han sido ingresos extraordinarios y masivos para el gobierno. En el 2014, la Secretaría de Hacienda de México presupuestó la recolección de 12.5 mil millones de pesos (US$680 millones) con el impuesto, aunque de hecho se recaudaron 18.3 mil millones de pesos (US$1 mil millones). Se aceptó la ganancia y Hacienda entonces presupuestó la recolección de 18.3 mil millones de pesos el año pasado, un claro indicio de que no estaba esperando que la compra ni el consumo cambiaran en el futuro cercano.

En noviembre pasado, los impuestos a refrescos recaudados ya se acercaban a los 19.5 mil millones de pesos, y todavía se tendrían que agregar las cifras de diciembre. Las crecientes cantidades de impuestos recaudados probablemente sean la más fuerte evidencia de que el impuesto no está funcionando para reducir el consumo de refresco.

Los partidarios del impuesto tienen que responder a la pregunta inconveniente: si se supone que el impuesto desalienta el consumo en México, ¿por qué sigue incrementando el impuesto recaudado? Tener que recolectar dinero de un pequeño número de compañías de bebidas hace que sea un impuesto eficiente y difícil de evadir, pero en cualquier otro aspecto el impuesto, que fue implementado como una medida para combatir la obesidad, no funciona. Hasta la fecha, no hay evidencia de que haya tenido efecto en la obesidad o en el total de calorías consumidas.

Pero, de acuerdo con el documento de Popkin, que se basa en datos que reportan los encuestados, no en datos de ventas reales. Esto significa que mide lo que la gente dice que hace, y como cualquier persona que estudia conductas de consumo lo sabe, lo que la gente hace y lo que dice que hace pueden ser dos mundos aparte. Puesto de otra forma, lo que los encuestados dicen que consumen dista mucho de las compras reales de refresco, lo cual en términos de volumen de ventas está a nivel nacional justo en el mismo lugar en donde estaba antes del impuesto.

El documento da la impresión de que se basa en sólidas evidencias con todo tipo de impresionantes referencias de datos, tablas y complicadas técnicas analíticas. Sin embargo, comete errores fundamentales al tratar de entender la teoría económica y la demanda de consumo, la naturaleza del impuesto especial, la conducta de las compañías refresqueras locales en México, y las tendencias mundiales de bebidas, lo cual hace que reviente su burbuja de conclusiones. Éstas, según el Profesor Popkin, indican que “el impuesto funciona”.

REDUCIDO EN AZÚCAR, LA TENDENCIA
Se puede apreciar que la tendencia más grande del mundo es que durante los últimos años los consumidores han cambiado su preferencia de bebidas endulzadas a bebidas bajas en calorías o sin calorías, y en algunos casos dejaron de beber por completo bebidas carbonatadas como una categoría.  

La industria refresquera cree que esta tendencia se debe a diversos factores, como el desarrollo y lanzamiento de muchas variantes populares bajas en azúcar o sin azúcar de marcas reconocidas y al hecho de que los consumidores son más conscientes de que el consumo excesivo de azúcar no es saludable y que el agua debería ser la principal fuente de hidratación. Es una tendencia que aparece en países donde no hay impuestos a refrescos, como Nueva Zelanda y Australia, pero en el estudio y comentario de medios, los autores parecen felices de declarar que esta mínima disminución que reportó la muestra de consumidores mexicanos es consecuencia exclusivamente del impuesto.

El estudio, aunque reporta la reducción de algunos tragos por día, la industria indica que los volúmenes de ventas generales son iguales que antes del impuesto. Las compañías reportan que los volúmenes de ventas -un indicador muy preciso de refrescos consumidos- son iguales que antes del impuesto e incluso están creciendo. También señala que lo único que ha cambiado es que los consumidores están pagando más por las bebidas y que el gobierno mexicano puede extraer casi el doble de impuestos que presupuestó. Por ejemplo, El embotellador local de Coca-Cola, Coca-Cola FEMSA, duplicó sus ingresos entre 2008 y 2013. (Ver gráfica 1 del documento relacionado)

Además de elevar potencialmente los precios de todas las bebidas por una pequeña cantidad por impuesto, no hay una señal en el precio para que los consumidores diferencien entre las bebidas endulzadas y no endulzadas. Esto se debe a que los refrescos con azúcar y sin azúcar dentro de las grandes marcas del fabricante cuestan lo mismo. 

Muchos partidarios han asumido equívocamente que los impuestos sólo elevan el precio de refrescos endulzados, haciéndolos más caros, y por lo tanto menos propensos a ser comprados debido a un diferencial de costo en comparación con las bebidas no endulzadas. Sin embargo, eso no es lo que sucedió en México, porque el impuesto es uno especial, no impuesto a ventas.

Debido a esto, las compañías de bebidas tienen total libertad de decidir cómo aplicarlo en toda su gama de productos, tratándolo más o menos como cualquier otro gasto general, y eso es precisamente lo que hicieron. El impuesto se pasó a los consumidores y se tradujo en precios más altos para todas las bebidas, sin importar si son bebidas endulzadas, no endulzadas o incluso agua embotellada. En la práctica, el impuesto ha tenido el efecto de elevar precios (15.3% para refrescos), pero éste ha sido el caso para todas las bebidas, no sólo las que contienen azúcar.

Cuando el precio final en tienda de una Coca regular es exactamente igual al de una Coca Zero, o el de una Pepsi igual al de una Pepsi Light, es lógico que se siga teniendo la idea de que un impuesto especial que paga el fabricante al inicio de la cadena de abastecimiento (y se extiende por toda la gama como cualquier otro costo general), afectará mágicamente la conducta de consumo a nivel tienda y alentará a los consumidores a elegir bebidas no endulzadas en vez de endulzadas. Cuando las marcas tienen un precio idéntico desde la perspectiva del consumidor, sin importar el contenido de azúcar, los cambios consecuentes en el volumen consumido no se pueden atribuir a la presencia o ausencia del impuesto.

En resumen, todavía existe mucha distancia para “probar el concepto” de que los impuestos a refrescos funcionan como una intervención de salud pública. Lo que si se ha probado es que se debe continuar recordando a los consumidores de todo el mundo sobre la moderación, el equilibrio de energía con actividad y asegurarse de que tomen suficiente agua todos los días. 

No cabe duda que algunas personas consumen demasiadas calorías y no son lo suficientemente activas para tener una buena salud. La industria, la salud pública, los gobiernos y las familias desempeñan un papel importante en alentar a los ciudadanos para adoptar dietas y bebidas más saludables. Sin embargo, es poco probable que la tributación represiva a alimentos y bebidas que imponen precios que superan los ingresos de los ciudadanos sea una solución humana o efectiva. La tarea y el compromiso de la industria es reducir, de manera progresiva el contenido en azúcar de estas bebidas, sin sustituir el azúcar por edulcorantes. Esto, por motivos del debate no resuelto sobre las consecuencias de estas sustancias sobre el peso corporal o porque pueden generar una preferencia por alimentos muy dulces, lo que empeorará la calidad de la dieta.

(*) Directora Ejecutiva del Consejo de Alimentos y Despensas de Nueva Zelanda.